Renzo Emili
(Ottobre 2016)
Normative Ferrotranviarie
È sempre più evidente la difficoltà per le Amministrazioni Locali di procedere alla costruzione di nuovi sistemi di trasporto pubblico a guida vincolata, come anche per le tradizionali aziende di gestione dell’esercizio di garantire adeguati livelli di manutenzione, efficienza e decoro dei moderni e molto sofisticati sistemi in questione con la tradizionale organizzazione basata su maestranze e attrezzature interne alle aziende stesse. Caratteristica quest’ultima che ha distinto tutta l’epoca delle tecnologie meccanica ed elettromeccanica, ormai in molta parte soppiantate dall’esteso impiego delle tecnologie elettroniche e informatiche.
Contribuiscono a questa difficoltà la maggiore complessità dei moderni sistemi, la rapida obsolescenza e le privative industriali cui sono soggetti i componenti di ricambio in tecnologia elettronica, con le conseguenti problematicità a reperire questi componenti a mezzo delle tradizionali procedure di gara dell’appalto concorso.
In buona sostanza, per ragioni commerciali ed economiche nell’epoca delle tecnologie elettroniche ed informatiche occorre che i fornitori/costruttori dei diversi componenti siano vincolati contrattualmente alle necessità della manutenzione ordinaria e straordinaria per tutta la durata di vita prevista dei veicoli e infrastrutture.
Questo fatto naturalmente comporta diverse implicazioni e complicazioni inerenti il rapporto contrattuale da istituirsi, sia in relazione al controllo di prefissati termini di efficienza e disponibilità dei diversi componenti, sia in relazione alla individuazione delle responsabilità nel caso di contenziosi e incidenti.
Per rispondere a questi nuovi bisogni si attagliano alcune forme contrattuali che, originariamente introdotte nel mercato nei paesi anglosassoni, sono state successivamente recepite nell’ambito della Comunità Europea e sono oggi previste anche dall’ordinamento italiano. Queste nuove forme vanno sotto la denominazione di PPP (Partenariato Pubblico-Privato).
Infatti il Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. n. 163/2006 e ss.mm.ii) prevede molti tipi dei cosiddetti PPP contrattuali (cioè basati su legami di tipo contrattuale), come anche dei cosiddetti PPP istituzionalizzati (cioè basati sull’esistenza di una società detenuta in quote sia da partner pubblici che privati) finalizzati alla fornitura di opere o servizi a favore della collettività (disciplinati dal D.lgs. 267/2000 e ss.mm.ii “Testo Unico delle Leggi sull’ordinamento degli Enti Locali”). Infatti il complesso delle norme giuridiche in atto, peraltro ancora in continua evoluzione e interpretazione, considera ormai come ordinaria la gestione del trasporto pubblico da parte degli Enti Locali mediante l’affido con gare pubbliche a imprese private; al contrario considera straordinaria (e in quanto tale soggetta a procedure giustificative o in deroga) quella gestita dagli Enti Locali in “House” con proprie aziende pubbliche.
Nella tabella che segue si riassumono le tipologie dei contratti PPP introdotti nel nostro ordinamento anche a seguito di direttive e comunicazioni della Commissione Europea:
Contribuiscono a questa difficoltà la maggiore complessità dei moderni sistemi, la rapida obsolescenza e le privative industriali cui sono soggetti i componenti di ricambio in tecnologia elettronica, con le conseguenti problematicità a reperire questi componenti a mezzo delle tradizionali procedure di gara dell’appalto concorso.
In buona sostanza, per ragioni commerciali ed economiche nell’epoca delle tecnologie elettroniche ed informatiche occorre che i fornitori/costruttori dei diversi componenti siano vincolati contrattualmente alle necessità della manutenzione ordinaria e straordinaria per tutta la durata di vita prevista dei veicoli e infrastrutture.
Questo fatto naturalmente comporta diverse implicazioni e complicazioni inerenti il rapporto contrattuale da istituirsi, sia in relazione al controllo di prefissati termini di efficienza e disponibilità dei diversi componenti, sia in relazione alla individuazione delle responsabilità nel caso di contenziosi e incidenti.
Per rispondere a questi nuovi bisogni si attagliano alcune forme contrattuali che, originariamente introdotte nel mercato nei paesi anglosassoni, sono state successivamente recepite nell’ambito della Comunità Europea e sono oggi previste anche dall’ordinamento italiano. Queste nuove forme vanno sotto la denominazione di PPP (Partenariato Pubblico-Privato).
Infatti il Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. n. 163/2006 e ss.mm.ii) prevede molti tipi dei cosiddetti PPP contrattuali (cioè basati su legami di tipo contrattuale), come anche dei cosiddetti PPP istituzionalizzati (cioè basati sull’esistenza di una società detenuta in quote sia da partner pubblici che privati) finalizzati alla fornitura di opere o servizi a favore della collettività (disciplinati dal D.lgs. 267/2000 e ss.mm.ii “Testo Unico delle Leggi sull’ordinamento degli Enti Locali”). Infatti il complesso delle norme giuridiche in atto, peraltro ancora in continua evoluzione e interpretazione, considera ormai come ordinaria la gestione del trasporto pubblico da parte degli Enti Locali mediante l’affido con gare pubbliche a imprese private; al contrario considera straordinaria (e in quanto tale soggetta a procedure giustificative o in deroga) quella gestita dagli Enti Locali in “House” con proprie aziende pubbliche.
Nella tabella che segue si riassumono le tipologie dei contratti PPP introdotti nel nostro ordinamento anche a seguito di direttive e comunicazioni della Commissione Europea:
Partenariato Pubblico Privato
Strumento per lo sviluppo dei sistemi
di
Trasporto Pubblico Locale
a guida vincolata
Strumento per lo sviluppo dei sistemi
di
Trasporto Pubblico Locale
a guida vincolata
tab.1 -la matrice dei rischi
Il Regno Unito e i paesi da questo influenzati (in particolare le ex colonie) sono stati precursori nell’applicazione della metodologia di affidamento e gestione di opere pubbliche in PPP. Complessivamente in questi paesi il nuovo metodo ha dato risultati molto soddisfacenti, tuttavia, all’inizio, si sono verificati episodi in cui i concessionari privati hanno realizzato guadagni fuori dall’ordinario con notevole svantaggio economico per la P.A.
Pertanto la contrattualistica in ambito PPP, come già accennato, richiede alla committente P.A. un’adeguata preparazione tecnico-economica, non sempre presente soprattutto negli organici degli Enti Locali dove a volte non è percepita completamente la complessità della materia in questione.
Per cercare di sopperire a queste lacune il Governo Italiano ha pubblicato sul proprio sito le “linee guida al Partenariato Pubblico-Privato”, che costituiscono un manuale introduttivo per capire e applicare questo strumento. È prevista altresì l’emissione di modelli e contratti tipo, oltre che un servizio di assistenza tecnica per le singole specificità nell’ambito dei “Piani UE”.
La tab. 2 mostra la situazione delle gare e aggiudicazioni inerenti la contrattualistica PPP registrata in Italia tra il 2002 e settembre 2011. Mentre il grafico n.3 esplicita nello stesso periodo l’andamento crescente dei contratti PPP in Italia, sia in termini di miliardi di euro complessivi, sia in numero di gare svolte.
Pertanto la contrattualistica in ambito PPP, come già accennato, richiede alla committente P.A. un’adeguata preparazione tecnico-economica, non sempre presente soprattutto negli organici degli Enti Locali dove a volte non è percepita completamente la complessità della materia in questione.
Per cercare di sopperire a queste lacune il Governo Italiano ha pubblicato sul proprio sito le “linee guida al Partenariato Pubblico-Privato”, che costituiscono un manuale introduttivo per capire e applicare questo strumento. È prevista altresì l’emissione di modelli e contratti tipo, oltre che un servizio di assistenza tecnica per le singole specificità nell’ambito dei “Piani UE”.
La tab. 2 mostra la situazione delle gare e aggiudicazioni inerenti la contrattualistica PPP registrata in Italia tra il 2002 e settembre 2011. Mentre il grafico n.3 esplicita nello stesso periodo l’andamento crescente dei contratti PPP in Italia, sia in termini di miliardi di euro complessivi, sia in numero di gare svolte.
Il treno Sudafricano GAUTRAIN realizzato con una forma di PPP
Considerato il successo di queste nuove formule contrattuali nel mondo anglosassone, sembra particolarmente interessante l’esperienza dell’importante linea ferroviaria Sudafricana denominata Gautrain, nella quale il treno percorre a velocità di punta che raggiungono 160 km/h il tratto dell'altopiano Sudafricano della Provincia di Gauteng (che fu scenario dell'epopea della corsa all'oro iniziata nel 1886) collegando la capitale del paese Pretoria con Johannesburg e l’aeroporto internazionale O.R. Tambo; della quale lo scrivente ha potuto prendere cognizione in un recente viaggio organizzato dal CIFI (Collegio degli Ingegneri Ferroviari Italiani).
Quest’opera, per il rispetto degli impegni economici preventivati, per il rispetto dei tempi di realizzazione programmati, per l’efficacia del servizio reso, oltre che per l’originalità costituita dall’impiego della ferrovia ad alta velocità con modalità di accesso e tipologia di esercizio assimilabili a quelle di una vera e propria linea metropolitana, è un esempio virtuoso e ben applicato di contrattualistica PPP.
Quest’opera, per il rispetto degli impegni economici preventivati, per il rispetto dei tempi di realizzazione programmati, per l’efficacia del servizio reso, oltre che per l’originalità costituita dall’impiego della ferrovia ad alta velocità con modalità di accesso e tipologia di esercizio assimilabili a quelle di una vera e propria linea metropolitana, è un esempio virtuoso e ben applicato di contrattualistica PPP.
(1) Rischio amministrativo: ritardi e/o extra-costi derivanti dalle procedure amministrative connesse alla realizzazione delle opere (autorizzazioni, permessi, collaudi, etc.) dovrebbero essere a carico della parte pubblica;
(2) Rischio di progettazione: errori nella progettazione esecutiva che comportano ritardi o extra-costi o difficoltà a garantire le prestazioni previste, in particolare dal punto di vista impiantistico ed energetico;
(3) Rischio di costruzione: ritardi e/o extra-costi nella fase di costruzione delle opere (mancato rispetto della tempistica o delle prestazioni progettuali, superamento dei budget, problemi di RCT, fallimento di sub contractors, soluzioni tecnologiche inadeguate, etc.);
(4) Rischio di finanziamento: mutazione dei termini e/o delle condizioni per il reperimento delle risorse finanziarie a supporto del progetto;
(5) Rischio di mercato (e.g. rischio di domanda): possibilità di variazioni della domanda (al di sopra o al di sotto del livello previsto al momento della firma del contratto di PPP), a prescindere dalla qualità delle prestazioni offerte dal Partner privato. Tali variazioni possono derivare da fattori quali il ciclo economico, l’emergere di nuove tendenze di mercato, i mutamenti nelle preferenze degli utenti finali oppure l’obsolescenza tecnologica;
(6) Rischio di gestione: mancata erogazione dei servizi previsti nella fase di gestione;
(7) Rischi da cause di forza maggiore: aumento dei costi o dei tempi o variazione delle condizioni di costruzione o erogazione dei servizi dovuti ad eventi imprevedibili ed incontrollabili per entrambe le parti contrattuali.
(2) Rischio di progettazione: errori nella progettazione esecutiva che comportano ritardi o extra-costi o difficoltà a garantire le prestazioni previste, in particolare dal punto di vista impiantistico ed energetico;
(3) Rischio di costruzione: ritardi e/o extra-costi nella fase di costruzione delle opere (mancato rispetto della tempistica o delle prestazioni progettuali, superamento dei budget, problemi di RCT, fallimento di sub contractors, soluzioni tecnologiche inadeguate, etc.);
(4) Rischio di finanziamento: mutazione dei termini e/o delle condizioni per il reperimento delle risorse finanziarie a supporto del progetto;
(5) Rischio di mercato (e.g. rischio di domanda): possibilità di variazioni della domanda (al di sopra o al di sotto del livello previsto al momento della firma del contratto di PPP), a prescindere dalla qualità delle prestazioni offerte dal Partner privato. Tali variazioni possono derivare da fattori quali il ciclo economico, l’emergere di nuove tendenze di mercato, i mutamenti nelle preferenze degli utenti finali oppure l’obsolescenza tecnologica;
(6) Rischio di gestione: mancata erogazione dei servizi previsti nella fase di gestione;
(7) Rischi da cause di forza maggiore: aumento dei costi o dei tempi o variazione delle condizioni di costruzione o erogazione dei servizi dovuti ad eventi imprevedibili ed incontrollabili per entrambe le parti contrattuali.
Il ricorso alla contrattualistica in ambito PPP non è tuttavia privo di criticità, sia in relazione alla relativa novità di questo tipo di rapporto rispetto alla consolidata prassi dell’appalto concorso, sia in relazione alla capacità analitica richiesta alla P.A. perché questa possa trarne un effettivo vantaggio rispetto alla contrattualistica tradizionale.
Alcune di queste criticità sono le seguenti:
Alcune di queste criticità sono le seguenti:
•
Maggiore complessità delle procedure rispetto all’appalto tradizionale con necessità per la P.A. di sviluppare al proprio interno capacità di analisi e valutazione economica circa i rischi che l’attuazione di un PPP comporta, ponendosi almeno allo stesso livello dei privati. Questo, sia allo scopo di contemperare le più idonee clausole contrattuali ai fini del controllo, monitoraggio ed eventuale contenzioso, sia, qualora consentito dalla normativa in relazione alla natura del servizio da espletare, per acquisire la consapevolezza sul tipo di gara da svolgere ai fini del migliore risultato economico.
•
Necessità di accurate verifiche preventive circa l’effettiva fattibilità tecnica dei progetti allo scopo di prevenire situazioni impreviste che porrebbero la P.A. in condizioni di debolezza rispetto agli interlocutori privati (lo studio di fattibilità “SDF” deve cioè costituire una modalità ordinaria nel processo decisionale che porta alla scelta di un rapporto contrattuale del tipo PPP o meno), nonché capacità di sviluppare attendibili analisi economiche estese all’intero arco temporale che caratterizza il rapporto contrattuale (life cycle cost analysis) atte a concludersi con il conseguimento del Value for Money (inteso come margine di convenienza di un’operazione in finanza di progetto o in PPP rispetto a un appalto tradizionale) e, in conclusione, un piano economico finanziario “PDF” idoneo a individuare i costi di costruzione e gestione e i mezzi finanziari da attivare nelle due fasi.
Come accennato, un altro elemento importantissimo nell’iter d’istruzione del contratto PPP è l’analisi dei rischi, la loro natura e ripartizione tra pubblico e privato durante la fase costruzione delle opere (vedasi la tab.1 -la matrice dei rischi).